邵志清代表：建议尽快制定《中华人民共和国社会信用法》

“在现代社会，信用成为了构建现代市场经济体系的重要基础，成为了创新社会治理的重要内容。” 邵志清代表说，党的十八大以来，党中央对加强社会信用体系建设提出了一系列的要求，社会信用体系建设进入了一个新的阶段。2014年，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，2016年以来，中央深改组又审议通过了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，以及加强政务诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设等多个重要文件，党的十九大和党的十九届四中全会，也再次对社会信用建设提出了明确要求，为我们深化社会信用工作指明了方向。

邵志清代表表示，党的十九届四次全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。实现治理能力和治理水平的提升，就必须要提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。当前我国正处于社会转型阶段，各种矛盾凸显，如果再沿用原来老的治理理念和治理方式去应对，就不能适应新时代发展的要求。

“在社会治理中，运用社会信用的管理手段是不少地方实践创新的一种有效方法。比如司法老赖的治理一直是长久以来的难题，通过建立失信被执行人名单，由多个部门进行联合惩戒，使民事判决的执行率有了明显提升。再比如，在最近的抗击新冠肺炎战役中，北京、上海、江苏等地人大常委会通过的有关做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定，都把信用管理作为一个重要手段，拒不配合者要被记入失信名单，实施联合惩戒，获得社会普遍认可。这些做法，都是和十八大以来的中央精神紧密契合的。”邵志清代表说。

邵志清代表指出，当前我国社会经济发展过程中，仍有很多失信情况层出不穷，例如商业欺诈、制假售假、P2P平台爆雷、疫苗造假、明星偷税漏税、虚领假冒社保等。这些失信行为屡屡发生，正是由于缺乏有针对性的法律约束。目前我国尚没有一部社会信用的基本法。在法律层面，也仅有《证券法》《银行法》《公务员法》等少数几部法律对有关信用记录和信用约束作出过规定。在行政法规层面，也仅有《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》有所涉及。在实践中，很多社会信用的推进举措都是由文件、甚至是多部门之间签署的备忘录形式来推进的。而地方在社会信用立法中的一些探索，很多内容涉及到对公民、法人和其他组织的相关权利的限制，如限制进入市场、限制获得相关公共资源等，由于缺乏必要的法律支撑，存在着合法性的争论，对于推进社会信用的改革创新是非常不利的。因此，我们迫切需要建立健全社会信用法治体系，迫切需要一部基本法来进行规制，全面推进社会信用体系建设，从根本上改变失信现象高发、频发的局面，保障经济社会健康可持续发展。

邵志清代表认为，目前加快推进社会信用法立法是可行的，主要表现在四个方面：

首先，国务院及有关部门已经出台了一些涉及社会信用体系建设方面的法规、规章和政策。例如：国务院2012年12月发布的《征信业管理条例》、2014年7月发布的《企业信息公示暂行条例》，中国人民银行2014年发布的《征信机构管理办法》等。

其次，地方人大和政府在社会信用体系中颁布的地方性法规和规章为国家的社会信用体系立法提供了立法参考。例如：上海市政府2015年12月发布的《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》、上海市人大常委会2017年6月23日通过的《上海市社会信用条例》，湖北省人大常委会2017年3月30日通过的《湖北省社会信用信息管理条例》，浙江省人大常委会2017年12月23日通过的《浙江省公共信用信息管理条例》。河北省、陕西省、辽宁省、河南省，以及福建厦门市、江苏南京市、无锡市、泰州市、宿迁市人大也都出台了相关条例。

第三，《中华人民共和国社会信用法》已列入十三届全国人大常委会五年立法规划，为第三类立法项目。国家发改委已经开展了关于社会信用法的立法起草及调研，各方面的认识正在逐渐统一。

第四，社会信用体系建设在推进治理能力现代化方面发挥越来越重要的作用，为开展信用立法提供了良好的实践基础。比如，围绕支撑放管服改革、优化营商环境，上海市将信用信息嵌入“一网通办”平台，对守信主体给予优先办理、简化程序，在各类专项基金扶持、公共资源交易、高新技术企业认定、海关企业认证、文明单位评选等90多个事项中查询、应用信用信息，使得财政资金和项目支持、表彰评优更具公信力。同时上海着力构建以信用为基础的新型监管机制，实施“精准监管”，对信用好、风险低的市场主体，合理降低抽查比例和频次，减少对正常生产经营的影响，对失信主体依法依规实行严管。围绕缓解小微企业贷款难贷款贵问题，加大税收、社保等增信信息的归集力度，支持金融机构信用贷款。此外，基于信用管理的基层社会治理创新，如在社区管理、美丽乡村建设、楼宇管理工作中引入信用管理机制，都发挥了很好的作用。特别是此次防范新型冠状病毒疫情，上海市人民代表大会常务委员会《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，率先将个人有隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史、逃避隔离医学观察等行为的失信信息纳入公共信用信息，并依法采取惩戒措施，浙江、江苏、广东等地也陆续出台相应规定，对公众起到很好的警示作用。这些都充分说明，社会信用体系建设不仅在保障经济健康发展、社会稳定有序上能发挥积极作用，在疫情防控等突发事件中更能为提升应急处理能力和水平提供有力支撑。

邵志清代表认为，推进社会信用法立法至少应当从以下十个方面进行明确和规范：

一是明确社会信用的概念。在社会信用立法中，一定要厘清“信用”“社会信用”“社会信用体系”这三个基本概念。征信发达国家只使用“信用”这一概念，指“在得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法”，这是经典经济学领域的概念，但这显然不能涵盖社会信用立法所调整的对象。其他两个概念：“社会信用”或“社会信用体系”多在中央文件中出现。“社会信用体系”是个最大的概念，涉及林林总总、非常庞杂，既有法律层面的问题，也有道德层面的问题，还包括了社会建设、政党建设的内容。因此，在立法中，应当更加聚焦“社会信用”这个概念。从社会信用体系来分析社会信用，我们可以看到，社会信用体系在文件中通常阐述为“政务诚信、司法公信、商务诚信、社会诚信”四个领域。由于诚信很多属于道德层面的约束，而法律是对行为的规范，并不适合对道德层面有过多的规制，因此，对“社会信用”的概念，应当更加聚焦其法律特质，并明确其核心的功能属性。从中央对社会信用体系建设所提出的要求上看，“社会信用”的核心应当在于兼具市场经济属性和社会管理属性。因此，建议将“社会信用”定义为“具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织，在社会活动中履行法定义务或者遵守约定义务的状态”。

二是明确信用信息的范围。信用信息是与守法、履约状况关联的客观记录，不是所有的信息都是信用信息（如手机号码、医疗信息等不属信用信息）。信用信息具体可以分为公共信用信息和市场信用信息两类。公共信用信息是指由行政机关、司法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企业事业单位、群团组织等，在其履行职责、提供服务过程中产生或者获取的，可用于识别自然人、法人和其他组织信用状况的数据和资料。市场信用信息是指信用服务机构及其他类型企业事业单位、行业协会和其他组织等，在生产经营活动中产生、采集或者获取的，可用于识别信息主体信用状况的数据和资料。

三是规范采集市场信用信息的行为。立法应当划定市场行为的“底线”，哪些行为要明确是绝对不能做的，如禁止采集个人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律、行政法规规定禁止采集的其他个人信息。除明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果，并取得其书面同意外，不得采集个人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产的信息和纳税数额信息。而且，还应当设定经同意方可采集的程序限制。

四是明确公共信用信息归集的制度。为防止“应归不归”和“无序归集”，对于公共信用信息归集的实施建议采取目录管理，建议由国务院社会信用管理部门组织编制全国公共信用信息目录，省、市社会信用管理部门负责组织编制本区域内的目录。编制时应当向社会公开征求意见。而且建议设定特别规定，对可能引起信息主体权益损害的，增加一些特别程序，对拟纳入目录管理的具体公共信用信息事项，可能对信息主体产生减损信息主体权利或者增加义务较大不利影响、社会影响较大的，应当组织专家评估，并向社会公开征求意见。目录公开发布，每年发布一次，发布后当年新增变更事项，纳入下一年度目录管理。同时，为应对突发事件，对抗击疫情等特殊需要的，不受前者纳入下年度的时效限制，可以即时生效。

五是明确联动奖惩机制。社会信用的核心价值在于应用，国务院在2016年发布的“国发（33）”号文《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中明确要求，要“构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制”。因此要建立行政机关、司法机关、市场主体共同参与的联合激励和惩戒机制；另一方面，立法要明确联合激励和惩戒事项的推荐性和强制性措施清单。强制性措施清单，通常来说，就是具有某种严重失信行为的，要求强制有关方面必须采取惩戒性措施。例如某国家工作人员有严重失信行为，按强制性清单要求，管理部门就必须要取消其荣誉称号；推荐性清单则不具有强制性，例如某单位具有严重失信行为，清单推荐金融机构等采取提高贷款利率或者保险费率等措施，考虑到市场主体的自主经营权，这些清单但并是强制性要求，金融机构等可以根据实际情况自主决定是否适用。

六是明确一般性惩戒和特别惩戒措施。为保障社会信用建设工作依法进行，对于社会各方面非常关注的失信惩戒方面，不仅要有引导性和约束性两种类型的规定，还要将失信行为作区分，将强制性的失信行政惩戒分为“一般措施”和“特别措施”两类。一般措施针对的是一般性的失信行为，主要从行政程序上进行限制，较少直接限制企业或者公民的权益；而特别措施，针对的是具有严重失信行为、性质比较恶劣的失信主体。建议根据国务院[2016]33号文的精神，明确了需要特别惩戒的范围，而且明确对于具有这些行为的失信主体，可以采取市场和行业禁入、限制公共资源交易等特别措施。

七是明确信用分级。采取联合奖惩措施的一个重要依据，是对信息主体进行分类（或者分级）管理。根据分类分级的不同情况，对信息主体进行差别化的信用管理措施。在信用分级管理中，其中一种方式就是建立严重失信名单。严重失信名单的建立主体，是实施信用管理的主体，既可以是行政机关、司法机关等，也可以是市场主体。从规范依法行政的角度，建议对行政机关建立严重失信名单进行规范，要求必须要有严格的纳入程序和条件，要完善名单救济和退出机制；需要公开发布的，还应当同时公开名单的纳入标准、救济途径和退出条件。其他主体，比如一些行业协会、市场主体（如航空公司等）建立严重失信名单的，可以参照执行。

八是明确信息主体的权益保护。权益保护是百姓最关心的问题，也是能够体现立法社会价值的一部分内容。《民法总则》对公民信息权保护进行了规定，但不够详细。建议在立法中特别设置一章，对权益保护进行集中规定，一是建议赋予信息主体的知情权，规定信息主体有权查阅掌握自己的信用状况和记录；二是建议规定记录消除权，参照征信业管理条例的规定，设定失信信息查询期限为五年；三是建议赋予信息主体异议权，对可能发生的信用信息记录错误给予救济渠道；四是建议规定失信主动修复权，和消除权一样，这都是为了鼓励信息主体积极向善，引导其改过自新。当然严重失信行为不适用修复规定，且修复要获得原失信信息提供方的认可。

九是规范和促进信用服务行业发展。我国与征信发达国家相比信用产业仍处于刚刚起步阶段。建议以专章形式对规范和促进信用服务产业进行规定，努力通过一系列政策效应叠加，打造具有国际影响力的信用服务机构。首先，在资金支持上，建议建立社会信用建设专项资金要扶持信用服务企业发展，财政管理部门要为行政采购第三方信用服务提供资金保障。其次，在政策引导上，应当鼓励各级政府部门在政府采购、招标投标等环节使用信用报告，鼓励重点行业管理中引入信用服务机构，参与行业信用建设和监管；鼓励信用服务机构创新产品等。

十是重视信用环境建设。社会信用建设不是孤立进行的，其建设成效的好坏与环境建设密不可分。立法应当重视信用环境建设的内容，建议首先应当强调各级行政机关、司法机关等要在社会信用建设工作中起到带头作用，要首先讲诚信。行政机关要依法行政、健全决策机制和程序，严格兑现依法向社会作出的政策承诺，认真履行依法签订的合同。国民经济和社会发展规划、政府工作报告中为民办事承诺的履行情况应当作为评价政府诚信水平的重要内容。司法机关要严格司法、公正司法，取信于民。此外，还应当建立国家机关工作人员的信用档案。同时，对普及诚信教育、弘扬诚信文化、加强诚信宣传等也需要作出规定。（完）